現(xiàn)在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權(quán)力行使不規(guī)范，這些問題光靠機構(gòu)調(diào)整還是不能完全解決的。機構(gòu)調(diào)整之后如何加強公權(quán)力行使的規(guī)范化，這是更關(guān)鍵的問題。

4月13日，“麻辣誘惑”的北京五道口店中，幾位網(wǎng)易公司的員工正在點餐，其中一位姑娘特別提出大家都不要點雞肉，另一位小伙子連忙提示豬肉也不要點，沒有人提出反對意見。

禽流感再次牽動公眾對于食品藥品安全那根敏感的神經(jīng)。于是，當(dāng)新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局“三定方案”(定機構(gòu)、定職能、定編制)即將公布的消息傳出，立即引起廣泛的關(guān)注。

食藥系統(tǒng)一位不愿透露姓名的人士向記者證實，《國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》確實已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)，目前單位全部工作人員都已經(jīng)收到了全文，機構(gòu)職能、人事安排等相關(guān)工作正按照該規(guī)定進行。

“三定方案”公布之時，也意味著新的食品藥品監(jiān)管體系將確立架構(gòu)。新的體系能否帶給食品藥品安全更有力的保障，讓各方矚目。

地方政府負總責(zé)明確責(zé)任主體

今年“兩會”后，國務(wù)院新一輪機構(gòu)改革啟動，備受關(guān)注的國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建一直保持低調(diào)，就連在宣武門西大街26號院的掛牌都選擇在2013年3月22日凌晨悄悄進行。

低調(diào)也許正是因為其備受矚目。從過去由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局，到目前獨立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，變化的背景，是國家對藥品食品安全工作的高度重視，是藥品食品安全監(jiān)管工作長期面臨的困境。

此次機構(gòu)改革之前，食品安全監(jiān)管是由國務(wù)院食品安全委員會和衛(wèi)生部(現(xiàn)為國家衛(wèi)生和計生委)牽頭，農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、國家藥監(jiān)局等部門分段監(jiān)管的格局，這一格局造成職能不清、責(zé)任不明等問題長期存在、久受詬病。

近期曝光的美素麗兒奶粉涉嫌造假事件中，根據(jù)舉報線索，食安辦、公安、工商、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)、國檢、檢察院、法院等部門聯(lián)合組成辦案工作組展開調(diào)查，涉及部門之多，讓人驚嘆。

北京中醫(yī)藥大學(xué)教授、衛(wèi)生法專家卓小勤對記者感慨：“食藥安全是個很敏感的問題，從大環(huán)境來講，誰都怕承擔(dān)這樣一個責(zé)任。”

但這一狀況可能會改變，食藥總局“三定”之后，全新的食品藥品監(jiān)管體系即將形成。

“農(nóng)業(yè)部進行源頭管理，食藥管總局進行生產(chǎn)過程、流通過程管理，監(jiān)管流程完整了；衛(wèi)生部門只管食品藥品的風(fēng)險評估和化驗標(biāo)準(zhǔn)的制訂，責(zé)任比較清楚了。”中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院電子政務(wù)專家委員會副主任汪玉凱教授對記者說。

但學(xué)者們對另一個問題更為關(guān)心，那就是新的監(jiān)管體系中由地方政府負責(zé)主導(dǎo)改革的實施，逐步組建省、市、縣級機構(gòu)，對應(yīng)的正是食品安全地方人民政府負總責(zé)的機制。

汪玉凱告訴記者，食品藥品監(jiān)管到底是垂直管理還是屬地管理，一直是有爭議的。垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財、物、事”，不受地方政府監(jiān)督機制約束。從1999年初開始，工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門先后實行省級以下垂直管理。這一模式被認為遏制了上世紀(jì)90年代導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品盛行的地方保護主義。

但從2008年開始，藥監(jiān)系統(tǒng)率先取消了垂直管理，改為屬地管理。“我們曾經(jīng)垂直管理過，但這種情況下地方政府總把責(zé)任往上推，說他們沒有管理手段了，不該承擔(dān)責(zé)任。后來在調(diào)整監(jiān)管機制的時候，又以屬地管理為主。現(xiàn)在，到底如何管理，依然是有爭議的。我的看法是垂直管理和屬地管理可能都有些問題。”汪玉凱表示。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授也對法治周末記者表達了一致的看法：“食品安全要真正提高，要對生產(chǎn)者進行培訓(xùn)，要進行投入。這個巨大的投入導(dǎo)致食品安全需要高昂的成本。讓地方政府負總責(zé)就是讓地方政府多投入錢，以此加強食品安全能力建設(shè)。”

在業(yè)內(nèi)人士看來，食品安全監(jiān)管體制的改革不僅是調(diào)整機構(gòu)，更重要的是要明確責(zé)任。地方政府負總責(zé)，正是這樣一個思路下的結(jié)果，這也與食品安全法第五條的規(guī)定一致。

地方保護主義仍是“死敵”

但地方保護主義的矛盾仍需要破解，鄭風(fēng)田認為：將食品安全的責(zé)任下放，由地方政府負總責(zé)存在很大的問題。以一個農(nóng)業(yè)大縣為例，大量生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品可能都被銷往外地，地方政府對于出現(xiàn)了食品安全問題的相關(guān)企業(yè)會“睜一只眼閉一只眼”。

國家行政學(xué)院副教授胡穎廉認為，2012年鉻膠囊事件已表明，屬地管理不利于遏制跨地域的違法行為。

如何防止地方保護主義，“三定”方案中有相應(yīng)安排，食藥總局將設(shè)10名國家食品藥品稽查專員，稽查專員專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作，正是為避免食藥安全受地方保護主義干擾。

鄭風(fēng)田對記者表示：“這個制度是好的，因為地方負總責(zé)，地方一般不愿意把負面的信息暴露出去，以免讓上級知道。還有地方保護主義，商品生產(chǎn)地的地方政府會因為問題發(fā)生在消費環(huán)節(jié)，不在自己管轄地盤，就不太重視質(zhì)量問題。對此，稽查員開展監(jiān)督會有一定作用。”

“但稽查員也有漏洞，因為稽查員有可能被公關(guān)。稽查員就那么幾個人，很容易讓人找到公關(guān)對象，如果稽查員的公正性得不到保證，就等于“貓都給關(guān)到籠子"里去了。建議稽查員應(yīng)該經(jīng)常換，多聘一些食藥監(jiān)管部門之外的人，一定要是匿名的。如果稽查隊伍老是不變、數(shù)量又少，很容易被搞定。”鄭風(fēng)田一再對記者強調(diào)。

據(jù)媒體公開報道，食藥總局近期將下發(fā)地方配套改革的指導(dǎo)意見，整體原則是，由地方政府負責(zé)主導(dǎo)改革實施，而不由哪個部門主導(dǎo)，以確保改革不受部門利益干擾。而強化基層監(jiān)管的態(tài)度也會在指導(dǎo)意見中進一步強調(diào)。此外，該意見建議地方參照國家模式，務(wù)必組建新的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，即“食藥監(jiān)管不分家”。同時務(wù)必在整合職能的同時，整合所轄編制和資源。

地方自由整合會不會造成上下級機構(gòu)之間職能不完全匹配從而影響改革效果，汪玉凱表示：“我估計這種情況不會出現(xiàn)，自由整合主要是給地方更大自主權(quán)和整合權(quán)，有了自主權(quán)，地方在整合時都應(yīng)該不會再另搞一套了，基本會按照大部制思路的整合方針進行整合。”

機制創(chuàng)新沒有盡頭

食藥總局的組織架構(gòu)理順之后，其與衛(wèi)生部門和農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)分工也得到了明確。

食藥產(chǎn)品在進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前，由農(nóng)業(yè)部門負責(zé)監(jiān)督管理；在進入市場流通環(huán)節(jié)后，由食藥部門進行監(jiān)督管理；衛(wèi)生部門則主要負責(zé)食品安全風(fēng)險的評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)和國家藥典的制定，實施環(huán)節(jié)基本劃歸食藥部門。食藥總局與公安部的有關(guān)職責(zé)分工也將明確，公安部負責(zé)指導(dǎo)食品藥品犯罪案件偵查工作，食藥總局與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機制。

橫向確權(quán)之后，食藥總局還將簡政放權(quán)。藥品生產(chǎn)行政許可將與藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；藥品經(jīng)營行政許可將與藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；化妝品生產(chǎn)行政許可將與化妝品衛(wèi)生行政許可整合。藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認證，藥品再注冊、藥品委托生產(chǎn)許可、進口非特殊用途化妝品等多項職責(zé)，將從總局下放到省級食藥監(jiān)管部門。部分專項事務(wù)職能甚至從政府下放到社會組織。比如對執(zhí)業(yè)藥師的繼續(xù)教育管理職責(zé)，由中國執(zhí)業(yè)藥師協(xié)會承擔(dān)。

對于新的食品藥品監(jiān)督管理體系，汪玉凱認為，新體系把分散的執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題解決了，農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局和衛(wèi)生部三者形成了無縫隙的食品藥品監(jiān)管鏈條，架構(gòu)會產(chǎn)生較大的效率。

新體系是否能給民眾帶來一個絕對安全的食品藥品環(huán)境，汪玉凱則認為還不能有這樣的確信。“組織機構(gòu)整合只是一方面，現(xiàn)在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權(quán)力行使不規(guī)范，這些問題光靠機構(gòu)調(diào)整還是不能完全解決的。機構(gòu)調(diào)整之后如何加強公權(quán)力行使的規(guī)范化，這是更關(guān)鍵的問題。”汪玉凱說。

鄭風(fēng)田認為在非常理想監(jiān)管模式下，農(nóng)業(yè)職能部門應(yīng)該有食藥安全的監(jiān)管權(quán)。農(nóng)業(yè)部既管質(zhì)量又管產(chǎn)量，而質(zhì)量和產(chǎn)量往往是一對矛盾。食藥監(jiān)管嚴了，產(chǎn)量就可能下降，這導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)管在農(nóng)業(yè)部聲音很弱。但源頭實際上是最重要的，幾個惡性的事件都是在源頭出現(xiàn)問題，比如瘦肉精、毒奶粉等。

卓小勤也表示，藥品監(jiān)管涉及到非常復(fù)雜的問題。最開始的政策失誤就在于以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)院對藥品可以加價15%至25%。這個政策帶來的一個問題就是在藥品采購的環(huán)節(jié)中，藥的價格越高越受歡迎，1元錢的藥只能掙2毛5，100元那就是25元，相對比例和絕對數(shù)量之間的差別造成了醫(yī)院的利益驅(qū)動。醫(yī)院在藥品采購環(huán)節(jié)上的動作，反饋給生產(chǎn)企業(yè)和社會，就造成了藥價虛高。這反過來又刺激了產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展，大家都發(fā)現(xiàn)做藥很掙錢，只要定高價就有好銷路，于是縣縣建制藥廠，再加上民營的，一下幾千家。于是造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)。

卓小勤表示：“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳永遠解決不了問題。如果制藥企業(yè)減少到每個省1到2家，那么監(jiān)管就能落到實處，大企業(yè)的違法成本高，他們輕易也不敢違法，這樣才能實現(xiàn)老百姓用藥安全。”

國家食品安全風(fēng)險評估中心研究員、中國工程院院士陳君石表示，這次食藥機構(gòu)改革并不是一步到位。當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)太分散，食品加工中小企業(yè)數(shù)量太多，遠沒有形成規(guī)模化，不能指望短期內(nèi)就能完全解決中國食品安全問題。(劉惠生)