前不久，國家食品藥品監(jiān)管局就保健食品功能調整方案再次向社會征求意見，欲將27項功能撤并為18項。其中，輔助降血壓等4項功能被取消，引起不少消費者的關注。保健食品到底在哪些方面有作用？能不能保健康？如何正確看待廣告吹得神乎其神的保健食品？記者進行了深入調查采訪。

1．保健食品的作用是確定的

經(jīng)過動物和人體試驗，證實其聲稱的功能，并獲得國家批準，才是保健食品。其功效是緩慢、隱性的，有助于增強免疫力，提高身體素質，減少疾病發(fā)生

山西大同市的邊先生一直給年屆九旬的父親購買善存片，補充多種維生素和礦物質。“父親臥床近10年，不能下床活動，飯量很小，但堅持吃了幾年的善存之后，不論精神還是臉色都不錯，我覺得膳食補充劑對健康還是有用的。”邊先生語氣肯定地告訴記者。但對親戚朋友送給老人的其他營養(yǎng)品、滋補品，邊先生卻很排斥：“廣告說得天花亂墜，納米技術、航天員指定產品、諾貝爾獎得主研究、聯(lián)合國授權等等，一聽就是騙人的。”

如今，不論廣播電視，還是報紙網(wǎng)絡，保健品廣告鋪天蓋地，減肥、降糖、增高、提智、補鈣、抗癌等等，保健品幾乎無所不能。許多該去醫(yī)院找醫(yī)生開藥治療的慢性病或者疑難雜癥患者，比如糖尿病人，被廣告忽悠長期吃保健品；而一些本來健康，無需服用保健品的青少年，卻總在補腦補鈣。保健品在百姓生活中扮演的角色多重而混亂，讓人摸不著頭腦。

記者在北京2家超市、6家藥店，隨機采訪多位消費者發(fā)現(xiàn)，購買和食用保健食品的信息都來源于廣告，而對保健食品的功能則多認為是一種心理安慰，具體對身體有什么好處并不了解也不抱太大的希望。購買保健食品多是為了看病人，或者為家里的老人補補營養(yǎng)，表示關心。

“保健品、保健食品、保健用品等稱謂讓人很糊涂，再加上滋補品、營養(yǎng)品等，就更亂了，真的不清楚它們之間到底有什么不同。”一位購買減肥茶的消費者向記者抱怨。記者在藥店保健食品柜臺發(fā)現(xiàn)，保健食品與營養(yǎng)品、滋補品等普通食品混放的情況很普遍，從銷售的角度很容易對消費者造成誤導。

“其實，從法律意義上講，只有保健食品的概念，保健品、營養(yǎng)品、滋補品等都是俗稱。我們常說的燕窩、蟲草等營養(yǎng)滋補品，是按照我國傳統(tǒng)的藥食同源的理念延續(xù)下來，作為原料用于藥品生產就是藥品，直接食用就應屬于普通食品。”中國保健協(xié)會秘書長徐華鋒坦陳，我國傳統(tǒng)的中醫(yī)藥連食品和藥品都同宗同源，再加上保健食品，確實容易造成混亂。

根據(jù)當前實施的《保健食品注冊管理辦法》，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或以補充維生素、礦物質為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調節(jié)機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。包括了特定保健功能的食品和營養(yǎng)素補充劑兩類食品。“經(jīng)過國家食藥監(jiān)局審批，獲得批準文號，并在外包裝上印有小藍帽標識的，才是真正的保健食品。”國家食品藥品監(jiān)管局保健食品化妝品監(jiān)管司司長童敏說。

“保健食品的功效是緩慢、隱性的，與藥品治療疾病的快速、顯性作用區(qū)分非常顯著。”徐華鋒強調，按照保健食品的審批管理辦法，任何聲稱功能的保健食品都要經(jīng)過動物和人體試驗，證實其聲稱的功能，因此獲得國家批準的保健食品是可以保證其健康功效的。

保健食品的核心作用是有助于增強人體免疫力，提高身體素質，減少疾病發(fā)生率，而不是直接治療某種疾病。“就像汽車的定期保養(yǎng)，是必須做的，可減少汽車發(fā)生故障的概率，但不等于汽車不會出問題。出了問題就要送去維修，而不是以保養(yǎng)替代維修。”徐華鋒舉例解釋說。

2．產業(yè)發(fā)展和市場亂象同樣不可忽視

4000多種產品，年產值2600多億元；部分減肥、降糖等保健食品違法添加藥品，質量安全事件時有曝光，虛假違法廣告屢禁不止，對消費者健康構成一定程度的威脅

保健食品是人們解決溫飽問題后，對食品功能提出的新需求。我國傳統(tǒng)保健食品歷史源遠流長，但由于缺乏深入的科學研究與工業(yè)化生產，在過去漫長歲月中并沒有發(fā)展成為一個產業(yè)。

隨著科學的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，特別是改革開放之后，人民生活水平迅速提高，對健康長壽有了新的更高要求，我國保健食品產業(yè)在上世紀80年代中后期迅速發(fā)展，成為新興產業(yè)，增長迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2011年底，衛(wèi)生部和國家食品藥品監(jiān)管局共批準產品近萬個，在產產品4000多個，保健食品生產企業(yè)2000多家，年產值2600多億元，年產值上億元的企業(yè)70多家，占總產值的38%，保健食品產業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟中不可忽視的朝陽產業(yè)。

但與產業(yè)快速發(fā)展并存的，是保健食品安全形勢嚴峻，市場亟待規(guī)范。

“部分功能保健食品非法添加違禁物品問題較為嚴重。”國家食品藥品監(jiān)管局保健食品化妝品監(jiān)管司監(jiān)督處副處長郭海峰指出，不法企業(yè)利用人們希望快速見效的心理，擅自在保健食品中添加違禁物品，如在減肥功能產品中非法添加西布曲明、酚酞；在輔助降血糖功能產品中非法添加二甲雙胍、格列苯脲，在緩解體力疲勞功能產品中非法添加西地那非等，對消費者的健康安全構成嚴重威脅。

違法違規(guī)生產經(jīng)營時有發(fā)生。一些企業(yè)誠信意識差，個別企業(yè)不按照批準的配方、工藝組織生產，委托加工行為很普遍。記者了解到，由于監(jiān)管日益嚴格，新的保健食品企業(yè)要想拿到批準文號要在技術、資金、設備、人員等多方面加大投入保證安全，不少企業(yè)就退而求其次，與較早拿到文號的企業(yè)簽訂委托加工協(xié)議，用他人文號生產保健食品。但委托加工不規(guī)范，委托雙方各自所負的責任不明確，多次委托、部分加工、異地加工等現(xiàn)象時有發(fā)生，產品質量難以保證。索證索票執(zhí)行不力，產品來源難以追溯。

保健食品虛假夸大宣傳問題突出。一些保健食品生產經(jīng)營企業(yè)為牟取暴利，利用報刊、電視等媒體的廣告大肆夸大產品功效，誤導消費者。產品說明書和標簽不按批準內容印制，擅自增加保健功能，擴大適用人群，變更食用方法和食用量。甚至故意混淆與藥品的界限，誤導消費者。

保健食品市場魚目混珠。一些產品假冒保健食品批準文號和保健食品標志；一些產品以食品批準文號、生產許可證號、消毒殺菌產品批準文號等假冒保健食品文號，違規(guī)聲稱保健功能；一些普通食品故意做成膠囊、片劑等形態(tài)，與保健食品產生混淆；有的甚至聲稱未經(jīng)批準的特定保健功能比如提高智商等。

“從整個保健食品產業(yè)發(fā)展來看，‘多、小、散、亂、低’特征明顯。”童敏說，生產企業(yè)數(shù)量多，規(guī)模小，大多為中小民營企業(yè)，產業(yè)集中度低；研發(fā)投入不足，技術含量偏低；品牌產品少，缺乏核心競爭力；各企業(yè)間素質極不平衡，差異很大，一些企業(yè)自律意識不強，誠信較差，甚至利用不法手段坑害消費者，缺乏基本職業(yè)道德和操守。

同時，產業(yè)目錄和行業(yè)類別中都沒有保健食品，統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中也沒有保健食品，整個產業(yè)缺乏指導和政策扶持，發(fā)展粗放。

3．監(jiān)管處于無法可依的窘境

《保健食品監(jiān)督管理條例》遲遲未能出臺，食品標準中沒有保健食品類別，直銷保健食品是監(jiān)管盲區(qū)，地方基層監(jiān)管力量薄弱，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成

當前保健食品市場亂象與監(jiān)管乏力不無關系。

“保健食品監(jiān)管職能歷經(jīng)多次調整。”童敏說，1996年起，衛(wèi)生部負責保健食品的審批和監(jiān)管。2003年9月，審批職能移交國家食藥監(jiān)局。2008年9月，監(jiān)管職能移交國家食藥監(jiān)局。2011年3月，中央編辦明確國家食藥監(jiān)局的保健食品監(jiān)管職能，并將國家食藥監(jiān)局食品許可司更名為保健食品化妝品監(jiān)管司。目前，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成。

法律法規(guī)滯后，標準規(guī)范不完善。記者了解到，2009年頒布實施的食品安全法明確，對保健食品的具體管理辦法由國務院規(guī)定。但至今3年過去了，《保健食品監(jiān)督管理條例》仍未出臺。“這就使得監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，處于無法可依的狀態(tài)中。”童敏舉例說，比如大棗、山藥、枸杞等，藥食同源的食品，到底能不能宣稱功能，如果宣稱功能由誰來監(jiān)管？再如，目前進口的保健食品很大一部分沒有經(jīng)過食品藥品監(jiān)管部門審批，也在市場上銷售，該由哪個部門來管？依據(jù)什么管？都急需法律的明確界定。

同時，食品標準中沒有保健食品類別，產品企業(yè)標準管理不明確。

值得注意的是，目前我國已批準的31家直銷（無店鋪銷售）企業(yè)的主要產品是保健食品，比如蛋白粉、多種維生素、礦物質補充劑等。但我國直銷企業(yè)經(jīng)營許可在商務部，市場監(jiān)管是工商和公安部門，藥監(jiān)部門插不上手，致使直銷企業(yè)的保健食品成為監(jiān)管盲區(qū)。

監(jiān)管體系尚未建立健全，監(jiān)管能力亟待加強。目前，保健食品技術支撐能力薄弱，監(jiān)管技術手段缺乏。風險控制體系亟待進一步完善，上市后產品監(jiān)測、風險評估等急需加強，保健食品清理換證迫在眉睫。地方基層監(jiān)管力量薄弱，對非法添加、假冒偽劣、虛假夸大宣傳等違法違規(guī)行為打擊不力。

4．研究探索審批與備案相結合的管理方式

對違法違規(guī)行為實行“三個一律”、“五個必須”、“六個嚴厲打擊”。有了分類監(jiān)管的理念，對保健食品的監(jiān)管思路日益清晰

“當務之急，是盡快出臺保健食品監(jiān)管條例，讓監(jiān)管有法可依。同時，督促各地盡快完成監(jiān)管職能交接，健全監(jiān)管隊伍，強化監(jiān)管力量，讓監(jiān)管有人可用。”童敏語氣迫切地表示。

“雖然缺少上位法的支撐，但監(jiān)管工作并未止步不前。”徐華鋒評價說，從建章立制、完善審批，到不斷加強原料管理、建立風險監(jiān)測、強化日常監(jiān)督，保健食品安全狀況正在好轉。“盡管市場非理性特征明顯，監(jiān)管有待進一步加強，但相比于90年代，紅桃K、三株口服液等一個單品銷售過億元的初級階段，目前的市場狀況正趨于成熟和規(guī)范。”徐華鋒說。

郭海峰告訴記者，針對市場亂象，食藥監(jiān)部門連續(xù)三年開展非法添加專項整治，對違法違規(guī)行為實行“三個一律”、“五個必須”、“六個嚴厲打擊”。“三個一律”：凡提供虛假申報資料的，一律不予批準并列入“黑名單”；凡出具虛假許可檢驗報告的，一律取消許可檢驗資格；凡申報產品存在安全隱患的，一律不予批準。“五個必須”，凡存在標簽說明書虛假夸大宣傳的，必須責令召回并整改；凡產品質量不合格的，必須沒收產品及違法所得并從重處罰；凡產品涉嫌存在安全隱患的，必須下架并暫停產銷；凡存在違法添加行為的，必須撤銷產品批準文件，吊銷生產許可證；凡觸犯刑律的，必須移交司法機關追究刑事責任。“六個嚴厲打擊”，嚴厲打擊虛假夸大宣傳行為，嚴厲打擊使用假劣原料生產行為，嚴厲打擊套用冒用批準文號行為，嚴厲打擊違法添加行為，嚴厲打擊無證生產行為，嚴厲打擊制售假冒偽劣行為。

日前，記者隨國家食品藥品監(jiān)管局?；靖爸貞c彭水縣調研時看到，不論批發(fā)企業(yè)還是零售企業(yè)，都能做到保健食品分區(qū)擺放，明示類別，讓消費者明白保健。在記者調查的4家零售店中，沒有發(fā)現(xiàn)未經(jīng)批準的假冒保健食品。“重慶經(jīng)過保健食品百日整治行動，市場確實規(guī)范了，但這還不能代表全國的情況，監(jiān)管任務依然艱巨。”童敏說。

童敏透露，國家食品藥品監(jiān)管局正在研究分類管理，探索建立“審批制”和“備案制”相結合的產品管理方式。所謂備案制，就是將一部分我國傳統(tǒng)藥食同源的食品原料，比如大棗、大蒜、山藥等已經(jīng)證實具有確切功能的原料用于制造保健食品時，不再審批，只要在藥監(jiān)部門備案就可生產。“但前提是安全性確切，不會引起混淆，比如大棗補血的功效盡人皆知，就可備案管理。如果有企業(yè)聲稱能抗癌，可按超出備案范圍查處。”童敏說。

“這表明監(jiān)管正在創(chuàng)新中完善。其實，審不審批，一些特定保健功能的食品原料千百年來都在民間廣泛使用，關鍵是有了分類監(jiān)管的理念，對保健食品的認識日益清晰，是一種進步。”徐華鋒指出，在備案的同時，對含有天然提取物、化學物質、添加劑等的保健食品還要進一步嚴格審批，把好安全關。

在美國和日本，都有介于食品和藥品之間的保健功能食品，在其發(fā)展初期，也有被神奇化的問題，隨著研究和認識的深入，才逐步規(guī)范。比如，日本保健食品分為特定保健食品和健康食品兩類，前者要提供詳盡的研究資料，經(jīng)過嚴格的審批；后者由監(jiān)管部門給出一個規(guī)范的標識和宣傳用語，即可銷售，若超出用語范圍誤導消費者，就會受到查處，類似我國正在研究探討的備案制。

此外，在公眾中普及健康知識也至為重要。目前百姓健康愿望迫切，但保健知識極為缺乏，致使消費行為缺乏理性。而非理性的市場就會給部分唯利是圖的企業(yè)以賺取快錢的可乘之機。

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保健食品的18種功能

國家食品藥品監(jiān)管局日前公布的《保健食品功能范圍調整方案（征求意見稿）》中，將保健食品的功能調整為以下18項：

有助于增強免疫力，有助于降低血脂，有助于降低血糖，有助于改善睡眠，抗氧化，有助于緩解運動疲勞，有助于減少體內脂肪，有助于增加骨密度，有助于改善缺鐵性貧血，有助于改善記憶，清咽，有助于提高缺氧耐受力，有助于降低酒精性肝損傷危害，有助于排鉛，有助于泌乳，有助于緩解視疲勞，有助于改善胃腸功能，有助于促進面部皮膚健康。