中國(guó)藥品上市通行證制度，實(shí)施已十余年，卻從最初的“大躍進(jìn)”陡然轉(zhuǎn)入近年的“大塞車”。

在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，藥品評(píng)審這項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，卻揉搓于地方經(jīng)濟(jì)、企業(yè)發(fā)展與廣大病患和各種灰色利益之間。如今，藥監(jiān)部門正試圖重新改革。

“拿批準(zhǔn)文號(hào)就得等16年”

“以目前的審評(píng)速度，中國(guó)患者要吃上已經(jīng)研發(fā)好的藥，光拿批準(zhǔn)文號(hào)就得等16年”，程增江對(duì)南方周末記者稱，“實(shí)在太慢了！”

程是一家藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

類似對(duì)審評(píng)效率的不滿，在藥品行業(yè)是一個(gè)公開的話題。年初的全國(guó)兩會(huì)上，擁有人大代表或政協(xié)委員身份的多位醫(yī)藥企業(yè)代表向藥監(jiān)部門施壓，要求藥品審評(píng)部門提高審評(píng)效率的意見、建議得到了全國(guó)人大的重視，被當(dāng)作18個(gè)重點(diǎn)建議，責(zé)成食藥總局協(xié)同有關(guān)部門辦理。

一些企業(yè)甚至用更為激烈的“實(shí)名舉報(bào)”方式，上書國(guó)務(wù)院。2014年7月份，河南鄉(xiāng)村醫(yī)生馬文芳和河南依生藥業(yè)有限公司董事長(zhǎng)張譯就曾實(shí)名舉報(bào)食藥總局瀆職，稱其在依生藥業(yè)某個(gè)產(chǎn)品的審批上，拖延過(guò)久而未給出明確審批結(jié)論。

“中國(guó)的醫(yī)藥市場(chǎng)，正飽受監(jiān)管問(wèn)題和審批效率低下的困擾”，11月11日下午，禮來(lái)制藥首席執(zhí)行官李勵(lì)達(dá)（John C. Lechleiter）在亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上公開說(shuō)。

食藥總局顯然已感到壓力。10月份以來(lái)，兩次公開提出改革現(xiàn)行藥品審批制度。

一次是在10月24日，食藥總局黨組學(xué)習(xí)傳達(dá)十八屆四中全會(huì)的會(huì)議上，提出將加快目前審評(píng)審批制度的改革。

更早的一次則是在10月9日，“十二屆人大二次會(huì)議重點(diǎn)建議辦理工作座談會(huì)”在食藥總局召開，主管副局長(zhǎng)吳湞和注冊(cè)司司長(zhǎng)王立豐出面，對(duì)人大代表的質(zhì)疑作出回應(yīng)，并在官網(wǎng)上公布了相關(guān)消息。這是食藥總局少有的對(duì)此問(wèn)題的一次公開回應(yīng)。

南方周末向與會(huì)者了解，會(huì)議開了兩個(gè)多小時(shí)，參會(huì)的還有中編辦、發(fā)改委、財(cái)政部等政府機(jī)關(guān)。

“談了下一步的改革思路，”一位參會(huì)的醫(yī)藥界全國(guó)人大代表對(duì)南方周末記者稱，“但看起來(lái)人依舊是難點(diǎn)”。

中國(guó)的藥品入市審批之責(zé)，由食藥總局承擔(dān)，具體則落在藥品審評(píng)中心身上。這個(gè)食藥總局直屬的事業(yè)部門，在方案上的編制人數(shù)是120人。

“事實(shí)上長(zhǎng)期以來(lái)只批了50個(gè)，最近中編辦才把另外70個(gè)編制補(bǔ)上。”上述參會(huì)的醫(yī)藥企業(yè)負(fù)責(zé)人稱。120人中，還包括若干行政性崗位，“真正進(jìn)行審評(píng)的業(yè)務(wù)人員，只有70人左右”。

不僅人員受到編制限制難以增加，由于工作壓力大，薪酬待遇不及行業(yè)有誘惑力，藥品審評(píng)中心還在面臨人員流失的窘境。據(jù)南方周末記者了解，今年以來(lái)，藥審中心已有多名審評(píng)人員離職。

在藥品審評(píng)這個(gè)極度依賴審評(píng)員能力和素質(zhì)的崗位上，審評(píng)人員數(shù)與近萬(wàn)件排隊(duì)申請(qǐng)形成的反差，是各方都承認(rèn)的難點(diǎn)所在。

“急行軍”突然慢下來(lái)

除了人太少，藥品評(píng)審慢也另有原因。

一位醫(yī)藥企業(yè)負(fù)責(zé)人向南方周末記者透露，前兩天，食藥總局一位領(lǐng)導(dǎo)去了其所在公司，該負(fù)責(zé)人專門詢問(wèn)了審評(píng)速度的問(wèn)題，“從回復(fù)來(lái)看，我覺得食藥監(jiān)局已經(jīng)感受到了壓力，但情愿被人罵慢，也不愿意犯錯(cuò)誤。”

“拖著的理由很多，速辦卻可能存在風(fēng)險(xiǎn)”，江蘇省南通市藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎也對(duì)南方周末記者稱。審批慢的一個(gè)原因，是部分藥品注冊(cè)人員在反腐形勢(shì)下的謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)，認(rèn)為“批了會(huì)犯錯(cuò)，不批或慢批更安全”。

由國(guó)家食藥總局承擔(dān)藥品入市前的審評(píng)之責(zé)，在中國(guó)不過(guò)十余年時(shí)間。“國(guó)藥準(zhǔn)字”的藥品上市通行證，在2001年藥監(jiān)局成立后才開始正式頒發(fā)。

成立之初，為解決藥品市場(chǎng)供應(yīng)不足的問(wèn)題，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，藥品審評(píng)部門“快”字當(dāng)頭，在幾年的時(shí)間里，批出了十萬(wàn)余個(gè)批號(hào)。

藥品審批急行軍，在首任國(guó)家藥監(jiān)局局長(zhǎng)鄭筱萸被查的2006年戛然而止。此后鄭以受賄649萬(wàn)元以及玩忽職守兩罪并罰，被處死刑，中國(guó)藥品審批的大躍進(jìn)時(shí)代結(jié)束。就在鄭筱萸被執(zhí)行死刑的同一天，官方頒布新版《藥品注冊(cè)管理辦法》，藥品審批進(jìn)入“慢車道”。

雖然鄭案已經(jīng)過(guò)去近8年，但其對(duì)“藥品審評(píng)”機(jī)構(gòu)氛圍和心理的影響，依然不可忽視。

“內(nèi)部氛圍都是從嚴(yán)。”一家中外合資醫(yī)藥企業(yè)的政府事務(wù)總監(jiān)對(duì)南方周末記者稱。

根據(jù)食藥總局藥品審評(píng)中心發(fā)布的報(bào)告，2013年藥品審評(píng)中心批準(zhǔn)上市的藥品，僅有416個(gè)。在這份報(bào)告中，藥審中心承認(rèn)，近三年來(lái)，在化學(xué)藥品的審評(píng)上，無(wú)論是新藥還是仿制藥，審評(píng)等待時(shí)間都在逐步延長(zhǎng)，存在“積壓現(xiàn)象”。

但是，在目前醫(yī)藥研發(fā)投資火熱的背景下，近五千家醫(yī)藥企業(yè)卻深陷困局。上述醫(yī)藥界人士舉例稱，本溪是中國(guó)藥都，泰州是中國(guó)醫(yī)藥城，引進(jìn)了很多企業(yè)，但批號(hào)一直拿不下來(lái)，結(jié)果不少藥廠都很難生存，土地浪費(fèi)，地方GDP也受到影響。

南通市藥監(jiān)局副局長(zhǎng)繆寶迎對(duì)南方周末記者稱，低效率也間接加重了病人用藥的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一些國(guó)外專利藥到期后，國(guó)內(nèi)本來(lái)可以立即有仿制品種上市，但由于審評(píng)周期拖延，很少能無(wú)縫對(duì)接。

審評(píng)的滯緩，還使得新的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之下研發(fā)的藥品不能及時(shí)上市，市場(chǎng)上流通的藥品，多數(shù)還是2006年之前“大躍進(jìn)”時(shí)代批的藥。

根據(jù)程增江的統(tǒng)計(jì)，2007年到2009年是恢復(fù)期，基本沒有新藥批出；2009年到2013年，化學(xué)藥品（包括新藥和仿制藥）的批復(fù)數(shù)量均呈直線下降趨勢(shì)，五年一共批復(fù)國(guó)產(chǎn)藥品文號(hào)2663個(gè)，僅占到市場(chǎng)上文號(hào)總量16.7萬(wàn)個(gè)的不到2%。

“質(zhì)量更好的藥品不能及時(shí)入市，患者也受影響”，程增江稱。

尿素為什么瘋狂

在藥品審批滯緩的背后，重復(fù)申請(qǐng)和由此帶來(lái)的“卡數(shù)量”邏輯是另一個(gè)原因。

由食藥總局藥品審評(píng)中心出版的《2013年度藥品審評(píng)報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，以化學(xué)藥品（其占到申請(qǐng)的“大頭”）為例，在2013年新增的兩千余個(gè)申請(qǐng)中，已有批準(zhǔn)文號(hào)20個(gè)以上的藥品有1039個(gè)，占比42.8%，已有批準(zhǔn)文號(hào)10個(gè)以上的申請(qǐng)占比為38.4%。

從今年9月開始，其官方網(wǎng)站公布了《第一批過(guò)度重復(fù)藥品品種目錄》，首次提醒社會(huì)投資方和相關(guān)企業(yè)，注意評(píng)估研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，慎重進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)決策。

企業(yè)大量重復(fù)申報(bào)，占用審評(píng)資源，是導(dǎo)致審評(píng)緩慢的一個(gè)原因，“同一個(gè)品種批得太多，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)混亂”，也是藥品審評(píng)部門官員對(duì)外公開發(fā)言中，經(jīng)常提及的行業(yè)弊病。

在這樣的背景下，醫(yī)藥行業(yè)一直流傳說(shuō)審批部門“卡數(shù)量”，一個(gè)品種只批三五家。但這種說(shuō)法并未得到藥監(jiān)部門的公開證實(shí)。

在程增江看來(lái)，這種潛規(guī)則既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也有保護(hù)壟斷之嫌。“究竟需要多少家，不能食藥總局說(shuō)了算，要交給市場(chǎng)來(lái)檢驗(yàn)。”

繆寶迎則講了一個(gè)瘋狂尿素的故事：原料藥尿素實(shí)際上就是使用農(nóng)用尿素（化肥）精制而成，沒什么科技含量，工藝就幾步，成本也有限?？墒牵皫啄暧捎趯徟鷾?，多家藥企申報(bào)尿素原料藥生產(chǎn)均還在排隊(duì)，已取得原料藥文號(hào)的藥用尿素居然賣到四十多萬(wàn)元一噸，是原來(lái)市場(chǎng)價(jià)格的十多倍。一些使用尿素作為原料的制劑如尿素乳膏、尿素維生素E乳膏等，由于無(wú)法承擔(dān)天價(jià)原料，不得不停產(chǎn)。

尿素的瘋狂一直持續(xù)到食藥監(jiān)部門批下幾個(gè)新的文號(hào)。不過(guò)，“那個(gè)一家獨(dú)大的藥用尿素廠，那幾年賺下的銀子，只怕是個(gè)天文數(shù)字了！”

與尿素類似的文號(hào)較少的原料藥還有不少。近年來(lái)，一些廠家甚至專門收購(gòu)這些稀缺文號(hào)，再大幅抬高原料價(jià)格。

繆寶迎認(rèn)為，藥監(jiān)部門的延遲審批，客觀上對(duì)藥品市場(chǎng)的混亂起了助紂為虐的作用。

藥監(jiān)部門一心通過(guò)審評(píng)的指揮棒調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但企業(yè)和市場(chǎng)卻自有其生存邏輯。

在中國(guó)目前仍是仿制藥大國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景下，不斷開發(fā)新品種，是醫(yī)藥企業(yè)重要的利潤(rùn)來(lái)源。

亞寶藥業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)任武賢對(duì)南方周末記者稱，2010年新版GMP認(rèn)證后，其企業(yè)增加了10個(gè)億的投資改造生產(chǎn)線，再加上各種成本上漲，必須不斷報(bào)批新品種才能生存下去，因?yàn)樾庐a(chǎn)品毛利大。

同寫意新藥英才俱樂部理事長(zhǎng)、中國(guó)藥品審評(píng)專家委員會(huì)委員朱訊用“三座大山、兩條大河”形容一個(gè)藥品從注冊(cè)到最終到達(dá)消費(fèi)者之手要走過(guò)的路徑：藥品注冊(cè)-醫(yī)保目錄-招標(biāo)采購(gòu)-醫(yī)院采購(gòu)-醫(yī)生處方。層層管制之后，藥品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)一個(gè)怪現(xiàn)狀：因?yàn)楦鱾€(gè)環(huán)節(jié)均要占藥品利潤(rùn)，大家便搶著定高價(jià)。不合理的定價(jià)和招標(biāo)機(jī)制，也使得藥企通過(guò)不停改變劑型，報(bào)批新藥來(lái)維持利潤(rùn)。

在此背景下，本應(yīng)以確保藥品入市的安全性和有效性為根本職責(zé)的藥品審評(píng)部門，便陷入尷尬。

灰幕下的煩惱

另外一個(gè)弊病由此而來(lái)——審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的不透明。

繆寶迎對(duì)南方周末記者表示，目前藥品注冊(cè)審評(píng)部門經(jīng)常以紅頭文件修改規(guī)則。

審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的不透明，其實(shí)也是企業(yè)重復(fù)申報(bào)的一個(gè)原因——因?yàn)椴恢罉?biāo)準(zhǔn)，一些存在明顯缺陷的申報(bào)材料也在排隊(duì)?？妼氂Q，“許多申報(bào)件，應(yīng)該早在前期的審核中就被過(guò)濾掉。”

“美國(guó)FDA專門有一個(gè)橙皮書，就是一個(gè)仿制藥的list，某個(gè)藥可以參照誰(shuí)仿，什么標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則非常透明。”程增江認(rèn)為，“即便我們做不到建立橙皮書制度，也要對(duì)哪些品種不批準(zhǔn)仿制及時(shí)公示。一個(gè)仿制藥的投入，至少也在上百萬(wàn)，企業(yè)就不會(huì)無(wú)謂投入了。”

審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)摸不著頭緒，企業(yè)和審評(píng)中心之間的溝通模式，就啟動(dòng)了“非正式”模式。

為了打探審評(píng)尺度，企業(yè)想出各種辦法，甚至派人守在位于北京玉淵潭南路的審評(píng)中心。

審評(píng)中心開辦的培訓(xùn)班也異?；馃幔@些“課外輔導(dǎo)班”主要講審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的，一年要舉辦十來(lái)次，千人規(guī)模的培訓(xùn)班經(jīng)常人滿為患。即使是內(nèi)容很有限的藥品審評(píng)中心官網(wǎng)的“電子刊物”欄目，也是企業(yè)非常重視的。

關(guān)于審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)公開的重要性，藥監(jiān)部門并非不知。早在2007年新版藥品注冊(cè)管理辦法的發(fā)布會(huì)上，藥監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)就曾在新聞發(fā)布會(huì)上公開表示，對(duì)于公開，專門有幾個(gè)條款做了規(guī)定，要公開審評(píng)事項(xiàng)、公開審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、公開審評(píng)過(guò)程和進(jìn)度、公開審評(píng)結(jié)果。

然而，近7年過(guò)去了，目前食藥總局官網(wǎng)對(duì)審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的公開依舊非常有限。有一段時(shí)間在其網(wǎng)站曾經(jīng)公開的排隊(duì)，也不知何故后來(lái)未再更新。

“食藥總局不公開審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，也是為了他們有一些回旋空間。”

在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)里，一個(gè)對(duì)技術(shù)能力頗為倚重的藥品評(píng)審部門，卻常常受到技術(shù)之外的干擾。一些能量大的藥企，可以調(diào)動(dòng)各種資源“做工作”，這其實(shí)讓藥品評(píng)審部門也苦不堪言。

“有時(shí)候他們也很為難”，藥品評(píng)審委員會(huì)專家朱訊稱。其曾參與一個(gè)藥品的評(píng)審，是因?yàn)樗幤蠡舜罅夤P(guān)，評(píng)審部門沒辦法，“只好找專家來(lái)否定”。

還是增加人

藥監(jiān)部門顯然也感受到了壓力，近來(lái)的改革動(dòng)作明顯加快。

不過(guò)，食藥總局以藥品注冊(cè)管理辦法修改草案仍未定案為由，拒絕了南方周末的采訪請(qǐng)求。

曾參加過(guò)食藥總局座談會(huì)的人大代表向南方周末記者透露，從會(huì)上的發(fā)言看，目前食藥總局的解決辦法，依舊是想在增加人員、提高審評(píng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和向第三方購(gòu)買審評(píng)服務(wù)上做文章。

11月6日，在廣東肇慶召開的第26屆全國(guó)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)信息發(fā)布會(huì)上，食藥總局注冊(cè)管理司副司長(zhǎng)李茂忠談及審批制度改革，也稱將考慮在藥品審評(píng)收費(fèi)上給予審評(píng)部門人力資源上的支持。

增加審評(píng)收費(fèi)以擴(kuò)充審評(píng)人力資源的改革思路，借鑒了FDA的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)FDA亦曾在1970年代末飽受審評(píng)效率低下的惡評(píng)，在多輪博弈后，1992年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《審批處方藥付費(fèi)法案》（PDUFA），規(guī)定制藥商為每一份藥品申請(qǐng)繳納費(fèi)用，用于雇用新的審評(píng)人員。法案通過(guò)后，F(xiàn)DA隨即新增了200名審評(píng)人員，并在日后由國(guó)會(huì)根據(jù)審評(píng)任務(wù)情況適時(shí)增加。

目前中國(guó)的藥品注冊(cè)收費(fèi)，一般仿制藥不到萬(wàn)元，行業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為確實(shí)“不高”。但即便企業(yè)愿意繳納更高的審評(píng)費(fèi)用以換取效率的提高，這些錢如何以合適的機(jī)制與審評(píng)人員掛鉤也是個(gè)智慧。

況且，繼續(xù)增加事業(yè)單位人員編制，也與目前中央事業(yè)單位減員的方向不符。

食藥總局似乎想用招聘更多“聘任制”員工和向第三方購(gòu)買服務(wù)的方式來(lái)解決這個(gè)難題。10月21日，食藥總局網(wǎng)站已掛出以“聘任制”方式錄用20名審評(píng)員的招聘信息。

而向第三方購(gòu)買服務(wù)的方式，據(jù)參加了10月6日座談會(huì)的人大代表透露，食藥總局領(lǐng)導(dǎo)稱他們?cè)诳紤]這個(gè)事情，但還沒有明確的時(shí)間表，“還找不到一個(gè)很合適的單位來(lái)做這件事情，畢竟藥品審評(píng)責(zé)任重大，不能有任何瑕疵和營(yíng)利目的”。

但業(yè)內(nèi)對(duì)將“藥品審評(píng)”這樣一項(xiàng)重要的行政權(quán)力向第三方購(gòu)買是否合適也有諸多擔(dān)憂，市場(chǎng)上是否有這樣的第三方存在？如何對(duì)第三方進(jìn)行有效監(jiān)督？