對于近日媒體報道的將成立“食藥監(jiān)管總局”的消息，本報采訪到的衛(wèi)生系統(tǒng)和藥監(jiān)系統(tǒng)人士回應稱，聽到了一些改革之聲，但相關(guān)程序未見啟動。

上述消息稱，這一輪政府機構(gòu)改革會將國務院食品安全委員會辦公室（食安辦）與現(xiàn)由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局（食藥監(jiān)局）合并，并吸納散落在農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、商務、衛(wèi)生等部門的食品藥品安全監(jiān)管職能，成立正部級的國家食品藥品安全監(jiān)督管理總局。

這種“大一統(tǒng)”的食品安全監(jiān)管格局之所以受到眾多的關(guān)注，主要緣于2008年三級氰胺事件爆發(fā)后，食品安全分環(huán)節(jié)管理、多部門分頭管理的弊端，并沒有被新成立的食安委和食安辦完全消除。

而且，由于食安辦僅是一個綜合協(xié)調(diào)的部門，下屬機構(gòu)設(shè)在各相關(guān)部門之中，沒有統(tǒng)一的模式，導致部門配合低效，因此設(shè)立更高級別、統(tǒng)一行動的食品安全監(jiān)管部門，就成為這一輪機構(gòu)改革中的焦點。

大一統(tǒng)

一直以來，食品行業(yè)的相關(guān)管理部門眾多，2008年三聚氰胺牛奶事件的爆發(fā)，多頭分級監(jiān)管的弊端更加凸顯。

而食品監(jiān)管改革的呼聲也早在2008年大部制改革之時就早已存在。當時對于食藥監(jiān)局的責權(quán)劃分，主要精力集中在醫(yī)藥一體化管理、推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方面。

與此同時，為了防止處理食品安全突發(fā)事件時信息不對稱，縮短食藥監(jiān)和衛(wèi)生部門在協(xié)調(diào)上花費的時間，食藥監(jiān)局被改由衛(wèi)生部管理，只負責食品衛(wèi)生許可，監(jiān)管餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全。

但此后，各種食品安全問題并沒有得到根本性好轉(zhuǎn)。從2009年食安委成立以來，食品行業(yè)的“婆婆”更是達到了14個，包括食安委、衛(wèi)生部、食藥監(jiān)局、工商總局、質(zhì)檢總局、糧食局、農(nóng)業(yè)部、工業(yè)和信息化部、商務部、發(fā)改委、科技部、公安部、財政部以及環(huán)保部。

即使是一顆土豆，從它是種子開始，到入土、生產(chǎn)、肥料等等環(huán)節(jié)，再到被做成食品，端上餐桌，到被人們食用，都要由這14個部門多頭分級負責監(jiān)管。

其中，農(nóng)業(yè)部負責監(jiān)管初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)；國家食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)。綜合監(jiān)管方面，則有兩大部門負責：國務院食安辦負責食品安全綜合協(xié)調(diào)。衛(wèi)生部負責制定食品安全標準等。

然而實際的監(jiān)管責任卻沒有這么清晰，比如在生產(chǎn)和加工領(lǐng)域，就涉及到四個部委，農(nóng)業(yè)部、糧食局、工信部和質(zhì)檢總局，各自職能互相交叉，一方面雖能確保權(quán)力互相制約而不被濫用，但另一方面卻導致多龍治水，以及在責任事故面前的互相推諉。

如果按照前述消息，食安委與國家食品藥品監(jiān)督管理局機構(gòu)合并后，提升為正部級，目前散放于其他12個部門的食品管理權(quán)限，也將一并納入，實現(xiàn)食品問題由一家掌管。

實際上，一些地方已經(jīng)開始嘗試這種改革方式。深圳和順德進行的“大部制”改革試點，便在食品安全集中監(jiān)管方面做出探索，學界大多持肯定態(tài)度。兩地大體都將分散于原工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)等部門的食品安全監(jiān)管職能進行整合，劃歸給新設(shè)立的機構(gòu)——深圳稱為市場監(jiān)督管理局，順德則叫做市場安全監(jiān)管局。“主管部門變成一個，就無法再互相推諉，以往各部門之間遵照自己規(guī)章形式、不理睬其他規(guī)章的監(jiān)管情形就會消失。”食品企業(yè)人士認為，聽一個婆婆的話遠比應付多個婆婆容易，一個婆婆的話也不會互相矛盾，這樣也促使企業(yè)成本下降。企業(yè)未來也將更注重食品質(zhì)量的安全性。

但關(guān)于職能合并之事，質(zhì)檢總局一位人士稱，還未見啟動。“聽說是要把食品的管理職能化出去，這或許這是一種較好的監(jiān)管方式。”該人士說。另一位衛(wèi)生系統(tǒng)人士則稱，“現(xiàn)在還沒有改革的動靜，如果兩會討論成型，未來藥監(jiān)局將不再由衛(wèi)生部管理，將分立出去。”

監(jiān)管改革

不過，對于升級“食藥監(jiān)局”的改革方式，也有一些專家質(zhì)疑，認為監(jiān)管食品和監(jiān)管藥品是兩碼事，食藥監(jiān)局的升級對于食品安全監(jiān)管來說是必要的，但權(quán)力的過于集中，是否會導致類似2006年鄭筱萸案的情況再次出現(xiàn)，仍值得注意。

中國食品行業(yè)的監(jiān)管從20世紀50年代便已開始。最早的食品監(jiān)管單位誕生于1950年，設(shè)于衛(wèi)生防疫站內(nèi)，中國的衛(wèi)生食品監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，也是伴隨著衛(wèi)生防疫站的網(wǎng)絡(luò)而形成。

由于當時食品工商業(yè)概念涉及范圍較廣，各個部門都有自己的食品生產(chǎn)、經(jīng)營部門，食品工商業(yè)在當時的國民經(jīng)濟體系中并不算是一個單獨的產(chǎn)業(yè)，所以各部門也成為了各自系統(tǒng)內(nèi)食品衛(wèi)生的主管部門。包括原輕工部、糧食部、農(nóng)業(yè)部、化學工業(yè)部、水利部、商業(yè)部等行業(yè)主管部門，都相繼建立了一些保證自身產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗和管理機構(gòu)。

比如，食品飲料、酒類、乳及乳制品、食品添加劑等產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的主管權(quán)都歸屬于各級輕工業(yè)部門，這些產(chǎn)品的質(zhì)量管理通常由輕工業(yè)部門執(zhí)行。農(nóng)業(yè)部門則負責糧食和各類經(jīng)濟作物在種植環(huán)節(jié)、牲畜在飼養(yǎng)環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理，糧食部門負責糧食、油料、飼料等在加工和購銷環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理。

在這個階段，食品安全事故亦不在少數(shù)。1974年發(fā)生食品安全事件177起，5978人中毒。

隨著時代的發(fā)展，到1983年，在衛(wèi)生部的推動下，《食品衛(wèi)生法（試行）》開始試行。該法的試行，正式宣布建立和開展國家食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，規(guī)定獲得食品衛(wèi)生許可證是食品生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)申請工商執(zhí)照的前提要件，同時將衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理權(quán)賦予衛(wèi)生部門，從而從法律角度明確了衛(wèi)生行政部門在食品衛(wèi)生監(jiān)管中的領(lǐng)導和主體地位。

2004年，隨著安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件曝光，國務院頒布進一步加強食品安全工作決定，在監(jiān)管體制上首次明確“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)，一個部門監(jiān)管”，并正式確立農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)督管理部門組織對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故的責任。

時至2010年，食品監(jiān)管的部門逐漸增多，到食安委成立時已達到14個，這種多頭管理的體制早已不符合國際食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢。（溫鈊）